La institucionalización de Esfera... un gran comienzo: Próximos pasos

Lo que dejó como enseñanza la implementación de Esfera durante el período 2000-2002

Fecha del informe: septiembre de 2002

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INDICE

Nota del Comité de Administración del Proyecto Esfera

Resumen ejecutivo

1. Experiencias piloto en la aplicación de Esfera*

* La palabra "Esfera" se refiere a la Carta Humanitaria y Normas Mínimas de Respuesta Humanitaria en Casos de Desastre

1.1 ¿Quiénes son las agencias piloto?

1.2 Conocimiento y comprensión de Esfera por parte del personal
¿Conoce Esfera el personal de campo de las agencias piloto?
¿Comprende claramente el personal la Carta Humanitaria y las Normas Mínimas?

1.3 Institucionalización de Esfera por parte de las agencias piloto
Políticas y acción de respuesta ante situaciones de desastre
Políticas y manejo de recursos humanos

1.4 Aplicación de Esfera
Ciclo del proyecto
Preparación en casos de desastre
Participación de la población afectada
Coordinación entre agencias
Abogacía
Políticas y acción gubernamental en países afectados por desastres

1.5 Reacciones que ha generado el Proyecto Esfera
Opiniones acerca del proyecto
Opiniones acerca de cómo Esfera ha contribuido a una mayor eficiencia y responsabilidad
Comentarios incluidos en el manual

1.6 Factores que contribuyen a la aplicación de Esfera en el campo de acción

2. Capacitación

2.1 ¿Cuán efectiva ha sido la capacitación en Esfera?

2.2 ¿En qué medida han participado las agencias piloto en la capacitación?

2.3 Implementación de talleres interagencias
Selección de los participantes
Talleres interagencias
Factores que influyen en el aprendizaje

2.4 Implementación de talleres de capacitación de instructores
Selección de los participantes
Programas
Seguimiento

2.5 Preparación del material didáctico

3. La experiencia de las actividades de divulgación

3.1 ¿Qué organismos de la ONU utilizan Esfera y por qué?

3.2 ¿Qué instituciones académicas utilizan Esfera y por qué?

3.3 ¿Cuán eficaz resulta el sitio web para la difusión de información?

3.4 ¿Qué tan efectivo es el video introductorio?

3.5 Traducción del material de Esfera

4. Problemas y dilemas relacionados con la implementación de Esfera

4.1 ¿Esfera para el desarrollo?

4.2 Pobreza generalizada y tensiones entre residentes y población afectada

4.3 Las costumbres locales

4.4 El manual y su orientación a la población de campamentos

4.5 Adaptación de los indicadores

4.6 Desplazamientos de población de corto plazo

4.7 ¿Normas o lineamientos?

4.8 Acceso

4.9 Recursos

4.10 Otros actores - el papel de las fuerzas armadas y del sector privado en la acción de respuesta a desastres

4.11 Donaciones

5. Curso de acción seguir

Anexos

1: Indicadores de institucionalización
2: Indicadores de coordinación entre agencias
3: Actividad de las agencias piloto para la implementación de Esfera (período 2000-02)
4: Agradecimientos

 

Nota del Comité de Administración del Proyecto Esfera a las agencias piloto - Junio de 2002

Estimados colegas de las agencias piloto:

En nombre del Comité de Administración del Proyecto Esfera, quisiera agradecerles a todos el tiempo que han dedicado a la participación en nuestra reunión conjunta celebrada en Ginebra en mayo de este año, en la que hubo un muy valioso intercambio de opiniones. Todos y cada uno de nosotros en el Comité de Administración valoramos mucho la oportunidad que tuvimos de escuchar más opiniones y comentarios acerca de la energía creativa y de las grandes ideas que han surgido durante este esfuerzo conjunto verdaderamente pionero cuya finalidad es que el Proyecto Esfera resulte útil para nuestra comunidad. Ha sido un verdadero placer reunirnos con cada uno de ustedes y es maravilloso poder dar testimonio de las diversas formas, innovadoras y provechosas, en que el proyecto ha tomado forma en nuestras muchas agencias y en los diferentes países.

El documento titulado Lo que Quedó como Enseñanza, que recoge las experiencias e ideas de las agencias piloto, será analizado más detalladamente durante los próximos meses por parte del Comité de Administración y de muchos otros participantes del proyecto. Esperamos con verdadero interés que haya un diálogo permanente acerca de los importantes temas planteados en el mencionado documento y en las reuniones de Ginebra.

Por sobre todas las cosas, la reunión de Ginebra puso de relieve la convicción de que el futuro de Esfera está realmente en manos de los miembros de nuestra comunidad que lo aplican en su trabajo. Su energía y sus ideas son las que darán forma a lo que Esfera llegue a ser en el futuro, tal como lo ilustran las iniciativas que surgieron en la reunión de Ginebra. En definitiva, el verdadero valor del proyecto radica en su capacidad para movilizar a nuestra poderosa fuerza colectiva para trabajar más eficiente y responsablemente.

Las conversaciones de la reunión de Ginebra son la continuación de las que dieron lugar al lanzamiento de Esfera. Será necesario que el diálogo continúe en el futuro con el aporte de diversas opiniones, estando atentos a qué hacer para que este proceso de diálogo se desarrolle con éxito y de una manera inclusiva.

Una vez más, felicitaciones a todos ustedes por los muchos logros conseguidos en las distintas agencias y países representados en la reunión de agencias piloto. Gracias por la riqueza y el nivel intelectual del debate. Esperamos con interés que este proceso de diálogo prosiga de manera ininterrumpida.

En nombre del Comité de Administración, les deseamos el mayor de los éxitos.

Nancy Lindborg - Presidente

RESUMEN EJECUTIVO

Después de más de dos años de experiencias piloto en la aplicación de la Carta Humanitaria y las Normas Mínimas del Proyecto Esfera en veinte organizaciones de todo el mundo, es hora de reflexionar y hacer un inventario de los logros conseguidos, de manera de establecer la dirección del proceso de   institucionalización de Esfera en el futuro.

La finalidad de este informe es reflejar las experiencias y percepciones de los actores clave que intervienen en el proyecto: las agencias piloto (tanto en sus sedes como a nivel de campo), el equipo a cargo del proyecto, los instructores y el Comité de Administración de Esfera.

Los hallazgos aquí expuestos surgen de una serie de visitas efectuadas a fines de 2001 a 102 oficinas de campo de agencias piloto de América Central, el este de África y el sur de Asia, así como de la opinión de participantes que asistieron a los talleres de capacitación durante los dos últimos años.

Los pasos a seguir consistieron fundamentalmente en la formulación de propuestas y en la toma de decisiones por parte de los representantes de agencias piloto durante la reunión celebrada en Ginebra en mayo de este año, cuyo objetivo fue evaluar el proceso de piloteo.

SÍNTESIS DE LO QUE QUEDÓ COMO ENSEÑANZA

Conocimiento de Esfera
Existen evidencias que indican que hay un conocimiento cada vez mayor de la Carta Humanitaria y de las Normas Mínimas -Esfera, para abreviar- por parte de quienes trabajan a todo nivel en actividades humanitarias, tales como agencias piloto, organizaciones no gubernamentales (ONG), organismos de la ONU y departamentos estatales de defensa civil.

Esfera está siendo incorporado a las políticas y a la metodología de respuesta a situaciones de desastre. Los gobiernos de algunos países han decidido incorporar Esfera a las políticas nacionales e incluso a la legislación en la materia.

La brecha existente entre el conocimiento de Esfera y su aplicación real
Aunque la Carta Humanitaria y las Normas Mínimas han sido incorporadas a la metodología de agencias piloto, todavía no han sido aplicadas en el campo de acción de una manera sistemática. Si bien en este informe hay muchos buenos ejemplos prácticos, sigue existiendo una brecha entre el conocimiento teórico y su aplicación.

Aplicación de Esfera
Los factores siguientes parecen haber tenido una influencia particular en aquellos casos en que Esfera fue efectivamente aplicada en la respuesta a situaciones de desastre:

• Liderazgo a nivel país
• Inversiones significativas en una capacitación bien planificada y realizada con anterioridad a la ocurrencia de un desastre, es decir, como parte de la acción de preparación
• Idoneidad, compromiso y experiencia en la promoción de la participación de la población afectada en los programas
• Manejo del ciclo del proyecto
• Compromiso con Esfera en todos los niveles de la agencia

La captación y sistematización de estos y otros factores es clave para promover la aplicación de Esfera.

¿Ha logrado Esfera una mejora de la calidad y responsabilidad?
Las agencias piloto consideraron que la aplicación de Esfera ha posibilitado una respuesta más eficiente y responsable ante situaciones de desastre, sobre todo gracias a los siguientes factores:

• Las listas de verificación de Esfera proporcionan puntos de referencia que aseguran una respuesta sistemática que evita tener que "actuar a ciegas".
• El hecho de que las agencias compartan los principios y normas de Esfera puede contribuir a asegurar la uniformidad en el abordaje de la situación, la equidad en la provisión de asistencia y una coordinación más efectiva de la acción de respuesta a situaciones de desastre.
• La definición por parte de Esfera de especialización que se requiere para brindar una respuesta profesional.
• La participación de la población afectada, que constituye un principio fundamental de Esfera, asegura un mayor nivel de responsabilidad ante la gente.

Capacitación en Esfera
La capacitación en Esfera ha tenido una muy buena recepción, dictándose actualmente una diversidad de cursos independientes en todo el mundo. Este constituye un indicador contundente de la creciente demanda de capacitación en Esfera y una consecuencia positiva del Programa de Capacitación de Instructores. Lo que dejó como experiencia el proceso de capacitación ha sido documentado para que sirva de lección en el futuro, sobre todo en los siguientes aspectos:

• La selección de los participantes es esencial para la eficacia de la capacitación.
• La capacitación debería hacer hincapié en las prácticas relevantes para promover la implementación del proyecto. Tal es el caso de la "escuela en el campo de acción" y otras actividades prácticas.
  
• Los instructores son más eficaces cuando utilizan su propio estilo y lenguaje. La nueva versión de los materiales didácticos de Esfera favorece la adaptación de los mismos a la audiencia y al contexto.

Actividades de Divulgación
Se han realizado inversiones considerables para la difusión del Proyecto Esfera en organismos de la ONU, instituciones académicas y otras organizaciones participantes en la acción humanitaria. El elemento clave para lograr el compromiso de las agencias con Esfera consiste en identificar cómo las mismas pueden utilizar la Carta Humanitaria y las Normas Mínimas de manera tal de lograr un efecto sinérgico. Para la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de la ONU (OCHA), Esfera ha sido útil en lo que se refiere a haber logrado reunir a las agencias humanitarias para la formulación de las estrategias de acción durante el Proceso de Llamamientos Unificados, mientras que la UNICEF destaca lo importante que ha sido el proyecto en términos de defensa de los derechos humanos. Esfera ha sido incorporado a los programas de muchos cursos sobre manejo de desastres en todo el mundo.

Traducción de Esfera
El idioma sigue constituyendo una barrera para las tareas de divulgación. Es por ello que Esfera es multilingüe (inglés, francés y español). Hay traducciones "oficiales" del manual a seis idiomas y traducciones realizadas de manera espontánea a otros doce idiomas. La actualización de las distintas versiones a medida que se efectúan revisiones al Manual y a los materiales de capacitación constituye un desafío considerable que requeriría contar con muchos más recursos financieros.

RESUMEN DEL CURSO DE ACCION A SEGUIR ( versión completa )

Desarrollar una estrategia para la institucionalización permanente de Esfera
Los representantes de las agencias piloto que asistieron a la reunión de mayo de este año comentaron que el programa piloto había recorrido un largo camino hacia el logro de los objetivos originales de aprendizaje por parte de las organizaciones gracias a la experiencia de la implementación de Esfera. Sin embargo, siempre se había concebido al programa piloto como temporal, por lo que se convino en que era el momento apropiado para cambiar su enfoque y buscar nuevos caminos para la institucionalización de Esfera.

Los representantes de las agencias piloto realizaron muchas sugerencias para el curso futuro de la institucionalización del proyecto y le solicitaron al Comité de Administración que consolidara estas y otras propuestas dentro de una estrategia y de un plan más amplios.

Las propuestas a considerar para su inclusión en dicho plan son las siguientes:

• Un mayor énfasis en el establecimiento de una red de conexiones en relación con Esfera y en la implementación del trabajo conjunto entre agencias a nivel de campo.
  
• Estrategias de capacitación descentralizadas a nivel regional o de campo e interagencia (lo que sería ideal).
• Promoción del aprendizaje a través de estudios de casos en el área de capacitación y mediante ejemplos de implementación.

Por su parte, en Afganistán, las agencias piloto interesadas en un mayor trabajo conjunto para la institucionalización de Esfera a nivel nacional han desarrollado una propuesta para promover su aplicación a nivel de campo.

Indicadores de la institucionalización de Esfera
En el contexto de la búsqueda de factores que favorezcan la creación de un marco adecuado para la institucionalización de Esfera, las agencias piloto han identificado indicadores para la aplicación de Esfera tanto en forma individual como en las que lo hacen en forma conjunta (ver Anexos 1 y 2). Dichos indicadores pueden seguirse como marco de referencia para la implementación la Carta Humanitaria y las Normas Mínimas.

Lograr un mayor "sentimiento de propiedad" de Esfera por parte de las agencias
Los representantes de las agencias piloto aconsejaron extender la propiedad del proyecto mediante la promoción de un mayor intercambio de Esfera entre las agencias del hemisferio sur, la formación de redes de conexiones a nivel nacional y el hacer hincapié de una manera más explícita en el hecho de que una Secretaría de Esfera no actuaría como ejecutora del proyecto sino que simplemente facilitaría su implementación.

1: EXPERIENCIAS PILOTO EN LA APLICACIÓN DE ESFERA

1.1 ¿Quiénes son las agencias piloto?

Las veinte agencias piloto incluyen grandes organizaciones internacionales, agencias nacionales e instituciones religiosas y laicas situadas dentro de un vasto espectro geográfico. Ellas son:

La mayoría de las agencias piloto han estado experimentando en la aplicación de Esfera desde principios del año 2000 y han generado información para el equipo Esfera.

1.2: Conocimiento y comprensión de Esfera por parte del personal

¿Conoce Esfera el personal de campo de las agencias piloto?
Las visitas de campo a las agencias piloto revelaron un creciente conocimiento de Esfera. En aproximadamente el 90 por ciento de las oficinas en las que se realizaron entrevistas de campo había al menos un miembro del equipo (y, en general, más de uno) que conocía el Proyecto Esfera, y en la mayoría de las oficinas había al menos una copia del manual. En la mayor parte de los casos se había sabido acerca de la existencia del proyecto a través de la comunicación interna o de la capacitación, lo que sugiere que las agencias piloto han realizado una acción concertada para la difusión del proyecto a nivel de campo. En general, las organizaciones no gubernamentales (ONG) a nivel nacional se enteraron de la existencia del Proyecto Esfera después que las agencias internacionales tuvieran conocimiento del mismo.

Además de la comunicación "vertical" proveniente de las sedes centrales, también los desastres ocurridos en distintos lugares del mundo durante el período 2000-2001 hicieron conocer el Proyecto Esfera en las agencias. Por ejemplo, hay miembros del personal de ONG que conocieron Esfera luego del terremoto de Gujarat, India, cuando se hizo referencia a él en las reuniones y cuando las propias agencias fomentaron la planificación dentro del contexto del mismo.

En algunas agencias piloto se hizo referencia al enorme esfuerzo que demanda la difusión de Esfera entre la gran cantidad de agencias asociadas. 1

Resulta interesante el hecho de que las agencias piloto hayan informado que las agencias no piloto a veces tienen un mayor conocimiento de Esfera que ellas mismas.

¿Comprende claramente el personal la Carta Humanitaria y las Normas Mínimas?
Si bien la mayoría del personal entrevistado tenía una buena noción del objetivo de la Carta Humanitaria y de las Normas Mínimas, solamente un porcentaje limitado del mismo lo había aplicado en la práctica, lo cual sugiere que será necesario seguir insistiendo en la relevancia e importancia de la aplicación de los principios y normas de Esfera.

1.3: Institucionalización del proyecto por parte de las agencias piloto

Políticas y acción de respuesta ante situaciones de desastre
Durante los últimos dos años, la mayoría de las agencias piloto han incorporado la Carta Humanitaria y Normas Mínimas a sus políticas y metodologías de respuesta a situaciones de desastre 2. La mayor parte de las agencias han comunicado estas incorporaciones a sus oficinas de campo. En el 70% de las oficinas de campo en que se realizaron entrevistas desde septiembre a no-viembre de 2001, el personal estaba al tanto de que Esfera había sido incorporado a las políticas y/o metodologías de su agencia.

Políticas y manejo de recursos humanos
Si bien algunas agencias piloto han adoptado Esfera para las entrevistas de selección de personal, capacitación y métodos de control de desempeño, el nivel de adopción todavía no parece ser significativo a nivel de campo, ya que en menos del 25 por ciento de las agencias el personal recordaba que se hubiera mencionado Esfera en las entrevistas o charlas de capacitación.

1.4: Aplicación de Esfera

Ciclo del proyecto
Si bien hay un conocimiento cada vez mayor de Esfera y una creciente aplicación del mismo a la política y metodología de las agencias, su aplicación práctica a lo largo de todo el ciclo del proyecto es todavía relativamente limitada. Las respuestas a los cuestionarios realizados durante las visitas de campo (cuadro 1) revelan que Esfera se aplica más en la etapa de planificación de proyectos que en las de evaluación inicial y monitoreo.

Las principales razones del uso limitado de Esfera en la evaluación inicial de proyectos son: i) la necesidad de respuestas rápidas luego de la ocurrencia de un desastre; ii) La falta de conocimiento en materia de gestión del ciclo del proyecto.

En relación con las presiones para dar respuesta inmediata a una situación de desastre, la mayoría de las agencias piloto aceptan que la evaluación debería realizarse en forma repetitiva, reuniendo y revisando la información acerca de la situación a medida que transcurre el tiempo. Por tal razón, los representantes de las agencias piloto consideran que la falta de tiempo no es una justificación suficiente y que el manual Esfera debería usarse para el análisis de la información referente a la evaluación inicial, aún si no se tomó en cuenta en la acción de respuesta inicial. Una mayor capacitación en el manejo del ciclo del proyecto debería contri-buir a alentar el uso de Esfera en la etapa de evaluación inicial.

La mención de Esfera para su utilización en la elaboración de propuestas de proyectos surge a menudo a partir de la exigencia de una agencia o, a veces, de un donante, lo que explica su mayor uso en dicha etapa.

En cuanto al uso de Esfera para las tareas de seguimiento, en las agencias piloto se sabe que el seguimiento, en general, constituye un punto débil. Las sencillas herramientas de monitoreo del manual de Esfera podrían ser de utilidad para mejorar la capacidad de seguimiento. Para promover un compromiso más efectivo de la población en todas las etapas del ciclo del proyecto también sería de utilidad incluir en la edición revisada del manual indicadores significativos de la participación comunitaria. Los próximos pasos para mejorar el seguimiento destinado a los donantes deberían contemplar dos aspectos: i) La inclusión en el presupuesto de las propuestas de proyectos de una partida correspondiente a los costos del seguimiento. ii) Un cambio de modelo que consista en dejar de considerar al seguimiento como una práctica mayormente extractiva dirigida a proporcionar información a los donantes y en establecer, en cambio, una relación de asociación con éstos en la cual el seguimiento sea una actividad conjunta destinada a revisar y analizar los progresos. Para asegurar que Esfera sea reexaminada en el momento de la evaluación, las agencias piloto han propuesto que en los equipos de evaluación siempre haya personal capacitado en el Proyecto Esfera y que se haga referencia al mismo en los Términos de Referencia.

En el Cuadro 2 se dan ejemplos de aplicación de Esfera en el ciclo del proyecto, incluyéndose tanto aquellos casos en que los resultados fueron satisfactorios como aquellos en los que surgieron dificultades. Estas experiencias han permitido extraer útiles conclusiones a las agencias piloto con respecto a diversas cuestiones y dilemas y han contribuido a generar puntos de vista acerca de porqué es importante Esfera y de cómo el mismo puede contribuir a mejorar la calidad y responsabilidad de la acción de respuesta.

Varias agencias piloto manifestaron que habían tenido dificultades en el seguimiento de proyectos de acción de respuesta a desastres.

Preparación para la respuesta a situaciones de desastre
Dentro de este contexto, Esfera ha sido utilizado de tres maneras:

i) Como instrumento de capacitación del personal en la aplicación de normas e indicadores para la respuesta a desastres y de principios humanitarios como marco para dicha respuesta.
ii) Como una herramienta de logística y preposicionamiento.
iii) Como marco de análisis que permita determinar conjuntamente con las autoridades qué políticas, sistemas, procedimientos y capacitación deberían implementarse para dar una respuesta eficaz a las situaciones de desastre.

De las regiones visitadas por el equipo de Esfera, América Central, como consecuencia del huracán Mitch, es la más activa en lo referente a la preparación para desastres y mitigación de sus efectos. Muchos proyectos de ONG se centran en el análisis y gestión de riesgo realizado conjuntamente con la población o a nivel local, incluyendo proyectos de mitigación y planificación de la acción de respuesta por parte de la comunidad.
Algunas agencias están considerando la incorporación de Esfera a este proceso -utilizándolo como punto de referencia- mediante el trabajo conjunto con la comunidad para determinar cuáles son los indicadores a alcanzar en caso de desastre. En el Salvador, Visión Mundial está capacitando a numerosos líderes comunitarios en el análisis y control de riesgo, teniendo planeada la inclusión de Esfera en las actividades de capacitación.
Los representantes de las agencias piloto consideran que hay mucho por hacer en distintas regiones del mundo para llegar a unificar la comprensión de los diversos términos que se utilizan vagamente en el contexto de la preparación para intervención en casos de desastre. También es necesario trabajar sobre el análisis del rol de Esfera en esta área. Se consideró particularmente útil el ejemplo de la capacitación a largo plazo seguida de cursos de actualización dictados en el momento en que ocurre realmente una catástrofe. 3

Participación de la población afectada
El uso de Esfera en los programas participativos de respuesta parece ir en aumento. Las agencias que poseen experiencia previa en el trabajo conjunto con la comunidad comprenden la importancia de la participación de la población afectada en la aplicación de Esfera.

Las agencias que cuentan con una larga experiencia en la aplicación de metodologías de participación comunitaria han podido compartir las normas e indicadores del Proyecto Esfera con la población y debatir la acción de respuesta a seguir o los objetivos de rehabilitación sobre la base de dichos indicadores, siendo también compartida la responsabilidad por el logro de tales objetivos. En algunas agencias se está debatiendo la relevancia de los indicadores de Esfera como índices de desarrollo en el largo plazo además de su aplicación para la acción de respuesta ante catástrofes.

Los representantes de las agencias piloto consideraron estos ejemplos particularmente importantes en términos de responsabilidad ante la población afectada. Una difusión más activa de ejemplos de estudios de casos contribuiría al incremento de este tipo de experiencias.

Coordinación entre agencias
Las agencias piloto de la mayoría de los países han admitido que la coordinación inter-agencia para la asistencia humanitaria es deficiente. En algunos países, las agencias reconocieron que Esfera tiene el potencial de mejorar dicha coordinación y de ofrecer una perspectiva común en lo referente a respuesta a desastres. Sin embargo, en la mayor parte de los países no se ha procedido en este sentido.

Si bien la coordinación entre agencias para la intervención en casos de desastre aplicando Esfera ha sido limitada, hay diversos ejemplos de trabajo conjunto entres agencias utilizando la Carta Humanitaria y Normas Mínimas. Hay tres modelos diferentes de coordinación, a saber:

• Integración de Esfera como herramienta para el mejoramiento de la calidad y responsabilidad de la respuesta, dentro de un espectro ya existente de ONG o de un ente de coordinación, y la promoción de la aplicación de Esfera por parte de los miembros, como en el caso del Consorcio de Agencias Humanitarias (CHA) en Sri Lanka y el Consejo Australiano de Socorro Exterior (ACFOA).
• Formación de nuevos grupos (piloto) interagencias para la promoción de Esfera, tal como se propuso en las conversaciones que tuvieron lugar en Honduras, Kenia e India.
• Trabajo entre agencias, planificado dentro del contexto de intervención en casos de desastre, con poca probabilidad de continuidad y sin una estructura propia. Ejemplos de ello son la evaluación inicial conjunta aplicando Esfera en campos de refugiados en Pakistán y los intentos de trabajo asociado en Orissa, India.

El Cuadro 5 presenta ejemplos de los tres tipos de trabajo conjunto para la implementación de Esfera. Las opciones más viables parecen ser las de trabajar dentro de un marco institucional ya existente.
Al debatir el tema de la coordinación, las agencias piloto consideraron que la evaluación conjunta utilizando Esfera y el contar con el apoyo de una agencia líder designada que trabaje conjuntamente con la OCHA (ya que la OCHA está utilizando Esfera en el Proceso de Llamamientos Unificados) pueden fortalecer el proceso de coordinación. Sin embargo, al menos tan importante como esto es la necesidad de una percepción más informal del trabajo en red de las agencias que utilizan Esfera. La formación de redes interagencia es considerada como uno de los próximos pasos a seguir más positivos para la promoción de Esfera a nivel nacional.

Abogacía*

*Del ingles "advocacy" - el término se usa de manera diferente dependiendo del país y entre una organización y otra (por ejemplo : incidencia, cabildeo, defensoría de causas, etc.)

Aunque el ejercicio de la abogacía utilizando Esfera ha tenido porcentajes de éxito variables, el mismo puede ser significativo en lo que se refiere a concienciar a los funcionarios gubernamentales y a los donantes acerca de los derechos de las poblaciones afectadas.

Para muchos, el concepto de vida digna constituye el principio más significativo de la abogacía. Las agencias piloto informan que confían en la utilización de Esfera como base para el ejercicio de la abogacía dado el nivel de legitimidad que el mismo ha logrado gracias al amplio nivel de consulta del que es objeto, a su utilización y al consenso del que goza.

Durante el debate sobre la aplicación de Esfera en la acción de cabildeo y abogacía se ha sugerido que las ONG nacionales pueden obtener mejores resultados incidiendo a nivel local, mientras que las ONG internacionales pueden ser más eficaces a nivel nacional y mundial.

Para respaldar la acción de cabildeo podría ser de utilidad el dar a conocer Esfera a los medios de comunicación locales, de manera que las circunstancias específicas de la población afectada puedan investigarse con las normas in mente.

Políticas y acción gubernamental en países afectados por desastres
Miembros del personal de agencias piloto de distintos países 4 sostuvieron que es esencial que las ONG compartan el uso de Esfera con los entes gubernamentales para crear un marco de políticas que favorezcan su implementación. Los gobiernos de Nicaragua, Honduras, India, Ruanda, Etiopía y Kenia también expresaron su interés en utilizar el manual de Esfera para proporcionar información acerca de nuevas políticas, legislación y acción de respuesta a situaciones de desastre.

Por su parte, el gobierno de Angola utilizó Esfera y los Principios Rectores para Desplazamientos Internos para dar a conocer la legislación sobre el tema. Desde entonces, el gobierno angoleño ha capacitado a Coordinadores Humanitarios Provinciales de las dieciocho provincias del país en el uso del manual Esfera y en el uso del mismo para la planificación de servicios humanitarios.
En los inicios de la creación de Esfera, las agencias expresaron su preocupación por el hecho de que el mismo pudiera ser utilizado por algunos gobiernos como un instrumento para demandar mayores recursos de las agencias internacionales y donantes y exigirles que tales recursos alcancen los niveles de los indicadores de Esfera. Este no parece haber sido el caso, salvo en circunstancias extremas 5. Por el contrario, parece ser que que la mayoría de los nueve gobiernos visitados por el equipo de implementación comprenden que el alcanzar los indicadores es una responsabilidad compartida que puede encontrarse con la restricción que significa la insuficiencia de recursos.

Las agencias piloto consideran que el mejor momento para hacer participar a los gobiernos bien puede ser la etapa de preparación para desastres, particularmente en el área de capacitación. Sin embargo, las ONG deberían ser cautelosas con respecto a los resultados obtenidos. Aunque la asistencia de personal de dependencias gubernamentales a los talleres sobre Esfera es alentadora, en muchos casos puede no haber una real autoridad para la formulación de políticas o la asignación de recursos. Por otra parte, la inclusión de principios humanitarios en las políticas o en la legislación no necesariamente implica un compromiso efectivo para la implementación de los mismos. No obstante, estos son argumentos para intensificar el trabajo conjunto con los gobiernos y no para disminuirlo. En las agencias piloto se observó que las ONG nacionales son las instituciones mejor posicionadas para abogar por la adopción de los principios humanitarios por parte de los gobiernos.

Las agencias deberían pensar qué estrategias utilizar para tener acceso a las autoridades nacionales y para trabajar en forma más estrecha con los gobiernos locales.

1.5: Reacciones que ha generado el Proyecto Esfera

Opiniones acerca del proyecto
Durante la reunión de agencias piloto, algunos representantes plantearon la necesidad de un mayor "sentimiento de propiedad" del manual y del proceso de Esfera por parte de las mismas. En alguna medida, las agencias todavía ven a Esfera como un proyecto que le pertenece al Comité de Administración y cuya implementación está a cargo de la secretaría del proyecto. El fortalecimiento de este sentimiento de propiedad requerirá que las agencias desarrollen la confianza necesaria para aplicar Esfera en la forma que resulte apropiada para ellas y para adaptarlo a las circunstancias locales específicas. Los ejemplos de adaptación y de creación de material de capacitación para las condiciones locales puntuales por parte del Instituto de Mitigación de Desastres (DMI) y del CHA son una prueba fehaciente de que el mencionado sentimiento de propiedad de Esfera va en aumento.

Durante la mencionada reunión, un grupo de representantes de agencias piloto consideró que las agencias humanitarias deberían reconocer la importancia de la diversidad entre las distintas agencias a la hora de adoptar Esfera (agencias grandes y pequeñas, del hemisferio norte y sur, religiosas y laicas). En este contexto, la formación de redes y capacitación entre agencias del hemisferio sur y la promoción de instructores provenientes de países afectados por catástrofes podría contribuir a la diversificación de la institucionalización de Esfera.

También se manifestó la preocupación por el hecho de que Esfera constituye una de las diversas iniciativas de campo para el mejoramiento de la calidad y responsabilidad en el área de la asistencia humanitaria. Algunos representantes de agencias piloto consideraron que la relación entre tales iniciativas (tanto a nivel conceptual como institucional) deberían aclararse y explicarse a la comunidad de ONG en su conjunto.

Algunos representantes también expresaron su inquietud por el sentido globalizador de la palabra "Esfera" con respecto a sus componentes: la Carta Humanitaria, el Derecho internacional, las Normas Mínimas y el Código de Conducta. Tal vez sería más útil referirse específicamente a cada uno de estos elementos componentes que a Esfera en sí.

Opiniones acerca de cómo Esfera ha contribuido a una mayor eficacia y responsabilidad
En las visitas de campo, los representantes de las agencias se refirieron con mayor frecuencia al hecho de que Esfera ha contribuido más a mejorar la calidad o eficiencia de la asistencia humanitaria que la responsabilidad.

Eficacia

• Esfera proporciona un objetivo a alcanzar a partir de indicadores técnicos y no de propuestas formuladas sobre la base de situaciones de emergencia previas.
  
• La utilización de Esfera como una amplia lista de verificación ha atraído la atención hacia temas que de otro modo posiblemente habrían pasado inadvertidos, como por ejemplo, los relacionados con el género y la participación de la población.
  
• El uso de Esfera contribuye a minimizar una asistencia humanitaria inadecuada. Por ejemplo, en la acción de respuesta ante el terremoto de Gujarat, fueron, en general, las agencias que no conocían Esfera quienes proveyeron bienes inapropiados (ropa y algunos alimentos) para la idiosincrasia cultural de la población afectada, quienes, por consiguiente, los rechazaron.
  
• Esfera sintetiza lo que hay que saber para brindar una respuesta eficaz ante situaciones de desastre, exigiendo un mejor nivel de capacitación y un abordaje más profesionalizado por parte del personal de las ONG.

Responsabilidad

• Esfera contribuye a promover la responsabilidad para con la población afectada al fomentar la participación de la comunidad en la evaluación inicial, planificación e implementación de proyectos. Las agencias piloto informan que en los casos en los cuales se dieron a conocer las normas e indicadores de Esfera a la comunidad, ésta se sintió valorada y expresó su satisfacción por la acción implementada.
  
• Algunas agencias piloto manifestaron que Esfera es particularmente importante en lo que se refiere a promover la equidad en la distribución de bienes y servicios. La existencia de normas contribuye a incrementar la predecibilidad y a reducir las diferencias entre las agencias que trabajan en la respuesta a una misma catástrofe. En una agencia piloto se comentó que esto es particularmente importante en aquellos contextos de tensión étnica en los cuales las diferencias entre las raciones pueden atribuirse rápidamente a discriminación racial. Por ejemplo, Oxfam, tratando de promover la equidad a nivel mundial, ha utilizado Esfera para analizar las diferencias entre la acción de respuesta a desastres llevada a cabo en diferentes regiones del mundo, como por ejemplo, entre el contexto de los Balcanes y el de África.

Comentarios incluidos en el manual
Los siguientes son los comentarios recolectados en las visitas de campo, talleres y reuniones de representantes de agencias piloto:

Aspectos técnicos

• Es necesario hacer mucho más hincapié en el tema del SIDA en los siguientes aspectos: i) Prevención del contagio en los campos. ii) Cuestiones relacionadas con el género. iii) Tratamiento de los bancos de sangre.
  
• El ébola ha dado lugar a cambios en algunas prácticas sanitarias, por lo que constituye un factor a considerar.
  
• El hecho de que el manual trate el tema de la ayuda alimentaria sin incluir lo referente a la seguridad de los alimentos vuelve superfluo el tratamiento del tema.
  
• El manual debería incluir más herramientas sencillas de monitoreo y su aplicación en los talleres de capacitación.
  
• El capítulo referente a albergues podría proporcionar a las agencias una descripción paso a paso del proceso de selección de los mismos, lo cual sería de gran utilidad.
  

Gestión de programas

• El manual está orientado a campos de refugiados y desplazados, siendo más difícil de aplicar a poblaciones residentes.
  
• Hay ciertos indicadores que requieren un cronograma que indique, por ejemplo, los objetivos a alcanzar en las primeras etapas de un desastre, en la etapa de socorro, etc.
  
• Es sumamente útil como una exhaustiva lista de verificación.
  
• Hace falta un análisis más profundo de los temas comunes a las poblaciones vulnerables y a la acción destinada a la protección de las mismas, así como de las cuestiones relacionadas con el género.
  
• Sería de utilidad que hubiera una guía del usuario que cubriera aspectos clave debatidos durante los últimos años.
  
• La revisión debería incluir indicadores de la participación de la población.

Formato del manual

• El manual es demasiado extenso y algunas de sus secciones son reiterativas (sobre todo las referentes a normas de análisis y de recursos humanos).
  
• Sería de utilidad que el manual estuviera disponible en CD-Rom que permita realizar búsquedas rápidas por palabra clave.
  
• El formato debería estandarizarse con una lista de verificación en cada capítulo.
  

Idiomas

• Actualmente, hay traducciones oficiales al inglés, francés, español, portugués, ruso, árabe y swahili, además de versiones no oficiales en otros diez o más idiomas. Con respecto a las versiones en distintos idiomas, surgen las siguientes cuestiones: ¿Debería el Comité de Administración establecer una política de revisión del manual en relación con el idioma? ¿Deberían actualizarse las versiones en todos los idiomas cada vez que se realiza una revisión del manual?

Grupos de trabajo para la revisión del manual

• Estos grupos deberían incluir representantes de los países afectados, y sus miembros deberán acreditar experiencia en trabajo de campo.
  
• La selección de los candidatos debería ser más abierta.

Todo comentario acerca del manual es bienvenido, ya que se está por publicar una revisión de cada capítulo, la que estará a cargo de profesionales de sectores clave de seis agencias. Puede hallarse más información acerca de la revisión del manual visitando el sitio web del Proyecto Esfera.

1.6: Factores que contribuyen a la aplicación de Esfera en el terreno
En las organizaciones o dependencias nacionales en las que Esfera se aplicó eficazmente a nivel país, los factores siguientes parecen haber sido comunes a todos los casos:

• Liderazgo a nivel nacional con respecto a la aplicación de Esfera en la respuesta y/o preparación para desastres.
  
• Inversión significativa en capacitación de personal y concienciación de personal clave a nivel nacional con anterioridad a la acción de respuesta.
  
• Idoneidad, compromiso y experiencia en la promoción de la participación de la población afectada en los programas.
  
• Capacidad en el manejo del ciclo del proyecto.
  
• Conocimiento de la existencia de un compromiso real con el Proyecto Esfera en lo referente a políticas y procedimientos en todos los niveles de la agencia.

Estos factores fueron tenidos en cuenta al elaborar los indicadores que pueden utilizarse como camino a seguir para la implementación (ver anexos 1 y 2).

2: CAPACITACION

2.1: ¿Cuán efectiva ha sido la capacitación en Esfera?
La capacitación patrocinada por el Proyecto Esfera ha sido de vasto alcance (más de mil personas han asistido a los talleres interagenciass financiados por el Proyecto e igual cantidad de personas han recibido capacitación implementada por alguno de los 158 graduados del Programa de Capacitación de Instructores).

El Proyecto dispone de datos no concluyentes acerca de si la capacitación ha dado lugar o no a cambios de comportamiento. De todos modos, es evidente que dichos cambios no se dan en absoluto de manera directa. La capacitación puede ser eficaz en cuanto a facilitar cambios en el comportamiento únicamente si se verifica lo siguiente: que los participantes estén bien seleccionados, que los objetivos sean claros, que la capacitación haya sido bien implementada, que haya un trabajo de seguimiento y que se disponga de un serio apoyo institucional a los participantes, de manera que éstos puedan poner en práctica lo que han aprendido. La capacitación debe ir de la mano de otras medidas relacionadas con el compromiso de las agencias con el Proyecto Esfera, con el liderazgo a nivel nacional y con la formación en lo referente al ciclo del proyecto.

2.2: ¿En qué medida han participado las agencias piloto en la capacitación?
Más de la mitad del total de participantes de los talleres interagencias están vinculados con agencias piloto, lo cual ha sido corroborado por las visitas de campo: el 70 por ciento de las oficinas piloto informó que al menos uno de sus miembros había recibido algún tipo de capacitación en Esfera.

Igualmente, más del cincuenta por ciento de los participantes del programa de capacitación para instructores provienen de agencias piloto. Lo mismo parece estar ocurriendo en cuanto a la capacitación a nivel interno en las agencias piloto, ya que todas ellas han llevado a cabo alguna forma de capacitación o concienciación en el Proyecto Esfera, gran parte de la cual ha sido de vasto alcance. 6

2.3: Implementación de talleres interagencias

Selección de los participantes

• Este es un elemento altamente decisivo para el resultado de la capacitación. Los participantes deberían tener un buen nivel de conocimientos y experiencia y ocupar un puesto desde el que puedan ejercer influencia dentro de su organización, lo cual exige antigüedad y un apoyo efectivo de la gerencia superior.
  
• El tiempo invertido en la selección y en el trabajo con los participantes con anterioridad a la realización del taller influirá directa y positivamente en los resultados.
  
• La capacitación de personal a nivel operativo no garantiza en sí misma el cambio ni el aprendizaje a nivel organizacional.

Talleres interagencias

• Son eficaces en cuanto a favorecer una mayor comprensión de los intereses respectivos de los actores y del sistema de ayuda humanitaria.
  

Factores que influyen en el aprendizaje

• La gente aprende de diferentes maneras, por lo cual los talleres son más efectivos cuando privilegian la formación de un clima de aprendizaje que respete la modalidad de aprendizaje de cada uno de los participantes.
  
• La capacidad y la experiencia del docente constituyen aspectos clave. Por otra parte, las instalaciones precarias o la falta de material pueden afectar negativamente el aprendizaje y la actitud de los participantes.
  
• Hay un conjunto de requisitos asociados a la capacitación. Los instructores tienen la obligación de impartir una instrucción a nivel profesional dirigida a satisfacer las necesidades de los participantes cuando ello sea posible. Por su parte, las organizaciones tienen la obligación de estimular la asistencia de los aspirantes más calificados y de dar apoyo a los participantes una vez terminada la capacitación para posibilitarles aplicar sus conocimientos. A su vez, los participantes deberán tomar la capacitación seriamente y esforzarse para aplicar lo que aprendieron una vez finalizado el taller. Los resultados de la capacitación dependerán de cuán en claro se tengan las respectivas obligaciones y de que exista acuerdo acerca de ellas.

2.4: Implementación de talleres de capacitación de instructores

Selección de los participantes

• La gente asiste a los cursos por diversas razones. Algunos participantes están motivados por cuestiones de orden político y no por el aprendizaje en sí. Es por ello que no se puede contar con que todos los participantes se dediquen a la capacitación una vez terminado el curso.
• El criterio político para la selección de los participantes es el más evidente en el caso de una iniciativa tal como el Proyecto Esfera. Sin embargo, esto causa dificultades a los instructores, debido a que el nivel de experiencia y formación de los participantes no es homogéneo.
• Los potenciales instructores necesitan conocer los aspectos políticos de la iniciativa, de manera de estar preparados para las preguntas complejas que formulen los participantes y de poder anticiparse a ellas.

Programa

• La mitad del curso deberá estar dedicada a la formación y a las metodologías de capacitación y modalidades de aprendizaje, mientras que la otra mitad deberá dedicarse a lograr que los participantes aprendan a dar consistencia a su discurso.

Seguimiento

• El seguimiento posterior a la capacitación es sencillamente tan importante como la capacitación misma. La competencia entre prioridades, la carga de trabajo y los cambios de personal son factores que contribuyen a que se pierda lo que se aprendió.
  

2.5: Preparación del material didáctico

• Los instructores solamente son eficaces cuando utilizan su propio estilo y sus propias palabras. En cuanto a los materiales didácticos, estos se adaptan más a la realidad si no son preceptivos ni detallados. En otras palabras, los elementos más importantes de un conjunto de materiales didácticos son los objetivos, los mensajes principales y la metodología de actividades y ejercitación sugerida.
  
• Es necesario hacer ciertas presuposiciones acerca del alumnado al que está dirigido el material didáctico.
  
• Los proyectos de capacitación multilingües son intensivos en el uso de recursos, ya que requieren una cuidadosa atención a las normas pedagógicas del idioma y cultura del educando. Esto requiere más que la mera traducción idiomática y, posiblemente, exija el uso de materiales didácticos paralelos y de ejercicios completamente diferentes.
  

3: LA EXPERIENCIA DE LAS ACTIVIDADES DE DIVULGACIÓN

Además de la lección aprendida por el personal de las agencias piloto y por el propio personal de capacitación en Esfera, hay una serie de observaciones e información acerca de las actividades generales de divulgación que pueden resultar de utilidad en el proceso de implementación. Las actividades de divulgación del proyecto se basan en las ideas siguientes: i) Las ONG no trabajan en forma aislada con respecto a otros actores del área de asistencia humanitaria. ii) Hay espacios, tales como instituciones académicas, y productos, tales como videos y material impreso, que pueden proporcionar sitios de referencia para la difusión del proyecto, contribuyendo de esta manera a su sostenibilidad.

3.1: ¿Qué organismos de la ONU utilizan Esfera y por qué?

• Si bien todas las agencias operativas han recibido presentaciones sobre Esfera, el elemento clave para lograr el compromiso de éstas con Esfera parece ser el reconocimiento de su aporte al manual (la mayoría de las agencias se cierran a las iniciativas externas) y del mandato de su organizacion. Por ejemplo, la OCHA, en su rol de coordinadora, considera elementos importantes al lenguaje en común y a los indicadores clave de Esfera para el desarrollo de la estrategia humanitaria para el Procedimiento de Llamamientos Unificados, (CAP), mientras que la UNICEF valora el potencial sinérgico que representa el marco de derechos humanos subyacente al proyecto. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR), el colaborador más frecuente de las ONG en actividades de campo, está adquiriendo un compromiso más activo con el manual del proyecto, aunque lentamente, ya que dicho organismo entiende que el manual no substituye a sus propios materiales, pero que puede constituir una herramienta útil al trabajar con organizaciones de implementación.
  
• Parece ser que aquellas agencias que no poseen manual de emergencias están más abiertas al uso de Esfera que aquellas que sí lo poseen.
  
• Al igual que las ONG, la ONU requiere un compromiso simultáneo a nivel de sede central y de campo.
  

3.2: ¿Qué instituciones académicas utilizan Esfera y por qué?

• Parece ser que una de las consecuencias del aumento de la actividad humanitaria es la mayor cantidad de instituciones académicas que ofrecen especialización en dicha área, la que parece concentrarse sobre todo en las escuelas de salud pública y en los planes de estudio con orientación humanitaria.
  
• El manual/proyecto es relevante para los cursos académicos debido a que representa la postura básica de las ONG, por ejemplo, con respecto al hecho de que los indicadores clave se basen en el consenso. Además, el proyecto aborda temas de interés a nivel popular, tales como derechos humanos y responsabilidad para con los beneficiarios, lo que ha servido de inspiración para al menos diez tesis de graduación sobre el proyecto.
  
• La búsqueda de información acerca del proyecto que se efectúa a través del Internet ha proporcionado muchos contactos potenciales, pero no tantos a nivel de instituciones académicas del hemisferio sur, lo cual ha dado lugar a la existencia de cierto prejuicio en el sentido de que el proyecto estaría orientado a instituciones de los países del hemisferio norte.
  
• Por último, muchas instituciones académicas habían incorporado Esfera a sus planes de estudio antes de que el proyecto les hubiera contactado, lo que indica que probablemente lo hayan conocido a través del sitio web. Actualmente, docenas de instituciones académicas de todo el mundo están utilizando el manual del proyecto.
  

3.3: ¿Cuán eficaz resulta el sitio Web para la difusión de información?

• Desde su lanzamiento en 1999, la popularidad y la utilización del sitio web del Proyecto Esfera han ido en aumento, tal como lo demuestra la creciente cantidad de visitas, la duración de las mismas y la diversidad de países de procedencia de los visitantes. En 1999, el promedio mensual de visitas al sitio web era de 10.000; en 2001, dicho promedio ascendió a 60.000 y este año, superó las 100.000.
• La totalidad del sitio Web se halla en tres idiomas (inglés, francés y español). Además, hay versiones del manual en ruso, portugués y árabe. El análisis revela que la mayoría de las visitas provienen de países del hemisferio norte, lo cual no es sorprendente dada la mayor rapidez de acceso de los servidores de Internet de dichos países. Las visitas de países del hemisferio sur parecen estar limitadas por una mayor dificultad de acceso a los sitios Web, aunque, en general, el acceso por parte de las ONG del hemisferio sur también se ve dificultado por factores no tecnológicos.
• El sitio web del Proyecto Esfera se encuentra en formato HTML, lo cual permite acceder a él más rápida y fácilmente que si estuviera en PDF.
• Hasta hoy, las secciones más visitadas del sitio web son, en este orden, Texto del Manual, Capacitación, El Proyecto Esfera en la Práctica, Información General.

3.4: ¿Qué tan efectivo es el video introductorio?

• La reacción preliminar que generó el video introductorio de 10 minutos indica que los usuarios particulares, las ONG, las instituciones académicas y los docentes consideran que el mismo resulta instructivo.
• La producción por iniciativa propia de versiones del video en chino, ruso y árabe refleja la convicción que existe acerca de la importancia y utilidad del mismo por parte de quienes la llevaron a cabo: ONG locales, la ONU y la Media Luna Roja, respectivamente.
• Los comentarios recibidos sugieren que el video resulta de mayor utilidad cuando se exhibe al final de una exposición, como recapitulación, que cuando se proyecta como introducción.
  

3.5: Traducción del material de Esfera

• Las traducciones del manual tienen mayores probabilidades de éxito y aceptación cuando van acompañadas de un glosario que cuente con la aprobación de traductores voluntarios nativos que cuando son realizadas en forma individual, aún por traductores profesionales.
  
• Hay versiones del manual en 12 idiomas, mayormente europeos orientales (serbio, macedonio, albanés) y asiáticos (japonés, chino, hindi, coreano, etc.) realizadas por iniciativa propia de los usuarios.

4: PROBLEMAS Y DILEMAS RELACIONADOS CON LA IMPLEMENTACION DE ESFERA
Muchos de quienes trabajan con Esfera se han encontrado frecuentemente con los problemas que se describen en las secciones siguientes, para la mayoría de los cuales no hay respuestas fáciles, razón por la cual seguirán siendo materia de debate.

4.1: ¿Esfera para el desarrollo?
En una situación de pobreza crónica en la cual los problemas tienen que ver con asegurar la supervivencia y no con la intervención inmediata de socorro, muchos de los indicadores solamente podrían alcanzarse a través del desarrollo a largo plazo y, probablemente, después de muchos años. Si bien algunas agencias piloto están comenzando a utilizar las normas de Esfera como indicadores de desarrollo (ver cuadro 4) en este tipo de contexto, otros consideran que Esfera es mucho más aplicable a catástrofes fulminantes en las que los cinco sectores de socorro tienen una alta relevancia inmediata. Este es un tema para un mayor debate.

Algunas agencias piloto del este de África mencionaron la posibilidad de comparar los indicadores de Esfera con los utilizados en los Planes Estratégicos para la de Reducción de la Pobreza, que apuntan a un desarrollo en el largo plazo.

4.2: Pobreza generalizada y tensiones entre residentes y población afectada
En el contexto de pobreza generalizada e inseguridad acerca de la supervivencia pueden surgir tensiones entre la población residente y la población afectada. En tales circunstancias, es posible que la asistencia que reciben la población afectada esté elevando su estándar de vida por encima del de la población residente. Si bien Esfera no es la causa de tal inequidad, un suministro de recursos que se guíe por los indicadores de Esfera podría acentuar las desigualdades y exacerbar la tensión si no se realiza un análisis adecuado de la situación y si no existe diálogo entre los representantes de las comunidades.

Las agencias piloto han informado acerca del surgimiento de este tipo de situaciones. La mejor solución parece consistir en promover el diálogo entre ambas comunidades, compartir algunos de los recursos proporcionados a la población afectada con la población residente y elaborar criterios de distribución conjuntamente con representantes de ambos grupos.

Utilizado en un contexto de pobreza generalizada, Esfera puede también actuar como una herramienta que fortalezca la acción para el desarrollo.

4.3: Las costumbres locales
En algunos contextos, las agencias piloto intentaron implementar las normas e indicadores en materia de agua y saneamiento, pero descubrieron que los mismos eran incompatibles con las costumbres locales. Por ejemplo, en Etiopía y en la India se construyeron letrinas, pero la gente no las utilizaba. Puede ser cuestionable el hecho de que las agencias traten de alcanzar los niveles que prescriben los indicadores cuando no están en armonía con la idiosincrasia de la población afectada, aún cuando ello permitiere mejorar los niveles sanitarios.

4.4: El manual y su orientación a la población de campamentos
Aunque en la mayoría de las agencias piloto se reconoció que hay diversos aspectos del manual aplicables a la población residente, muchos hallaron que el mismo está más orientado a la población de campamentos y que, por lo tanto, es más fácil de aplicar a tal contexto. La revisión del manual tendrá como objetivo atenuar dicha orientación.

4.5: Adaptación de los indicadores
Las personas trabajando en acción humanitaria han debatido largamente acerca de la adaptación de los indicadores a las circunstancias locales. En la mayoría de las agencias están de acuerdo en que los indicadores deben ser fijos y en que las agencias humanitarias deben dar cuenta de la brecha que separa a los mismos de los valores reales y tratar de achicar dicha brecha. Este enfoque establece la diferencia entre factibilidad (si los indicadores pueden ser alcanzados por una población, con apoyo de organismos humanitarios) y aplicabilidad (si el indicador puede utilizarse para medir la situación).

No obstante, la realidad es que algunas agencias están optando por modificar los indicadores debido a algunos de los siguientes factores (o a todos ellos):

• El contexto y las prácticas locales
  
• La factibilidad operativa
  
• Las condiciones de seguridad
  
• La disponibilidad de recursos
  
• La gran cantidad de indicadores de Esfera para cada sector, que dificulta el control de todos ellos

Para ayudar a las organizaciones en la aplicación de Esfera, las agencias piloto aconsejan al Comité de Administración que tome una decisión política con respecto a la modificación y/o el ajuste de los indicadores.

4.6: Desplazamientos de población de corto plazo
En algunos contextos 7 el albergue temporal que se brinda a la población afectada es sumamente breve, siendo a veces de solamente una semana o algo así. Las agencias piloto plantearon si es apropiado brindar asistencia en tales contextos siguiendo las normas e indicadores de Esfera.

4.7: ¿Normas o lineamientos?
Algunas agencias piloto plantearon si Esfera debería ser considerado como una serie de normas a alcanzar en toda respuesta a desastres o bien como un conjunto de lineamientos a seguir en los casos en que fuere apropiado. La diferencia más importante entre estas dos posturas radica en que mientras algunos consideran que las normas constituyen un elemento útil para impulsar la abogacía, otros argumentan que los lineamientos son menos imperativos y, por lo tanto, más fáciles de aplicar.

4.8: Acceso
En algunos casos, la dificultad para lograr un acceso seguro y apropiado a la población afectada ha impedido a las agencias proporcionar asistencia de acuerdo con las normas e indicadores de Esfera. Sin embargo, se están utilizando ejemplos del manual para poder brindar un mayor acceso y mayores recursos a la población afectada (ver cuadro 6).

4.9: Recursos
En el caso de poblaciones muy numerosas, como por ejemplo la de los campos en el sur de Sudán o la afectada por el terremoto de Gujarat, India, alcanzar los indicadores aumentaría enormemente el presupuesto de los actuales programas humanitarios, y no se sabe si los donantes estarían dispuestos a incrementar el nivel de ayuda financiera.

4.10: Otros actores - El papel de las fuerzas armadas y del sector privado en la acción de respuesta a desastres
En algunas agencias piloto se percibe que las ONG están perdiendo terreno rápidamente ante las fuerzas armadas y el sector privado en la respuesta a desastres. Las agencias humanitarias deberían concentrarse en delimitar la diferencia de roles y objetivo. El objetivo de las agencias humanitarias consiste en la acción de respuesta a desastres según los principios definidos por ellas mismas y el derecho humanitario internacional, la legislación en materia de derechos humanos y refugiados, tal como lo establece la Carta Humanitaria de Esfera. Esta no es el objetivo de las fuerzas armadas ni del sector privado, quienes tienen funciones diferentes. Es esencial que las agencias humanitarias tengan en claro esta diferenciación y que se la hagan ver a las fuerzas armadas y al sector privado. Las ONG pueden contribuir a reforzar esta idea haciendo hincapié en su capacidad de ir más allá de las funciones de socorro hacia la mitigación, la preparación para desastres y la reducción de riesgos.

Las ONG deberían adoptar un doble enfoque: entablar el diálogo y posiblemente capacitaciones con otros actores, manteniendo su distancia y autonomía. También deberían ejercer presión para limitar el ámbito de acción de estos actores, de una manera que ni ellas ni el sector humanitario en general resulten perjudicados. Por último, las ONG deberían recolectar y documentar datos que muestren claramente la especificidad de sus funciones y su profesionalismo en la asistencia humanitaria, para lo cual Esfera constituye un aporte valioso.

4.11: Donaciones
El apoyo de los donantes al uso de Esfera parece ser inconsistente. Según las agencias piloto, algunos donantes les han exigido la crezación de proyectos inspirados en Esfera y que los indicadores de éste sean utilizados y evaluados a través de marcos lógicos. Otros donantes, en cambio, han argumentado que no siempre es necesario cumplir con los indicadores de Esfera y han desalentado su uso, especialmente con poblaciones numerosas en las cuales el costo total de los proyectos excedería los fondos disponibles.

5: CURSO DE ACCION A SEGUIR
De la reunión sobre Lo que Quedó como Enseñanza celebrada en mayo último surgió que si bien las agencias piloto que han implementado Esfera han hecho hasta ahora un progreso significativo en lo que se refiere a capacitación y difusión, la aplicación práctica de Esfera en el trabajo de campo sigue siendo relativamente escasa. Esta "brecha" tarde o temprano deberá cerrarse para que Esfera se convierta en un recurso poderoso y relevante de la respuesta a casos de desastre. Según los participantes del encuentro de agencias piloto que tuviera lugar en Ginebra en mayo de este año, el proceso de cierre de dicha brecha, obviamente, llevará tiempo y será necesario un esfuerzo concertado para apoyar la aplicación directa de Esfera a nivel de campo. Aunque gran parte de tal esfuerzo debe ser realizado por las propias agencias, tanto individual como colectivamente, la secretaría del Proyecto Esfera debería fomentar dichos esfuerzos mediante actividades que tengan un objetivo claro y que permitan construir sobre los cimientos ya existentes y sobre la base de las aspiraciones de las ONG.

Para tal fin, y dentro de lo limitado de los recursos disponibles (tiempo y dinero), el personal que participa en el proyecto y los miembros del Comité llegaron a la conclusión de que el proyecto debería concentrar los recursos para capacitación e institucionalización en dos direcciones, a saber:

1. Fortalecimiento de la capacidad de comunicación de la sede de Esfera en Ginebra, de manera de que ésta brinde apoyo a las agencias y al personal que trabajan con Esfera en todo el mundo, lo cual deberá incluir una acción dirigida a compartir el aprendizaje y la información acerca del proyecto con las ONG del hemisferio sur y la publicación de material de difusión en español y francés.
2. Apoyo a las ONG y a las agencias piloto en tres países en su acción de difusión e institucionalización de Esfera y de capacitación en el proyecto.

El proyecto deberá actuar como un catalizador para que las agencias de una región o de un país determinados trabajen conjuntamente en la financiación y administración del personal local (que sea identificado como recurso Esfera), consistiendo su principal objetivo en facilitar el trabajo individual y conjunto de las agencias para alcanzar los indicadores definidos en la reunión de mayo de este año.

La secretaría del Proyecto Esfera proveerá los recursos financieros mínimos para complementar los salarios y cubrir los costos de viajes y proporcionará el material de soporte (manuales) y capacitación. El trabajo realizado en forma directa con el personal de cada país constituirá una fuente de conocimientos enriquecedora y una oportunidad para compartir y documentar las diferentes formas de aplicación del proyecto.

Las siguientes son algunas de las recomendaciones para la acción a llevar a cabo que surgieron en la reunión de mayo último:

Recomendación 1
La Carta Humanitaria y las Normas Mínimas han despertado un gran interés. Sin embargo, un alto grado de interés y de conocimiento teórico no necesariamente da lugar a un cambio de actitud individual u organizacional o a la implementación de un proyecto. Las ONG necesitan "cerrar la brecha" que existe entre el conocimiento teórico del proyecto y su implementación.

Las agencias piloto aconsejan que el Comité de Administración elabore una estrategia de institucionalización para mantener la dinámica del Proyecto Esfera y para responder a los nuevos desafíos. En el contexto de una nueva estrategia, el propio programa piloto ha sido útil para aprender sobre institucionalización, aunque el mismo siempre fue concebido como un programa a corto plazo. El programa piloto debería cambiar su enfoque, y la experimentación y el aprendizaje deberían llevarse a cabo mediante la nueva estrategia.

Las siguientes son sugerencias acerca de dónde podrían concentrar los recursos las agencias piloto y el Proyecto Esfera para la institucionalización futura de la Carta Humanitaria y las Normas Mínimas :

• Trabajo con Esfera a nivel nacional a través de redes interagencia, incluyendo la presentación del proyecto a grupos sectoriales y, posiblemente, formando grupos especializados en temas específicos a nivel nacional o regional. Es posible que en esta etapa el trabajo en red sea más importante que una coordinación más formalizada, pudiendo el mismo contribuir a asegurar un lenguaje y un punto de partida en común para abordar la planificación a nivel nacional.
  
• Mejoramiento del trabajo en red, de la capacitación y del intercambio de experiencias entre agencias del hemisferio sur.
  
• Estrategias descentralizadas de capacitación a nivel regional o de campo y (lo que sería ideal) entre agencias. Esto podría incluir la evaluación inicial de la capacitación conjunta por parte de las agencias y debería considerar todo los factores que hacen a la eficacia de la capacitación en el área de planeamiento.
  
• Creación de un punto focal a cargo de la captación de lo que constituya objeto de aprendizaje y de material didáctico, de la distribución de información para fines específicos por tema/sector o país y de la generación de un intercambio de información dentro del proceso de Esfera.
  
• Estrategias destinadas a influir en las políticas y principios en materia de catástrofes a nivel nacional y a encontrar puntos estratégicos de acceso (incluyendo la reflexión acerca de los roles respectivos de las agencias nacionales e internacionales).
  
• Fortalecimiento del "sentimiento de propiedad" de la Carta Humanitaria y las Normas Mínimas por parte de las organizaciones. (ver la experiencia de las actividades de divulgación).

En el contexto del mencionado "cierre de la brecha", varias agencias piloto han creado una propuesta para emprender una experimentación más intensiva con Esfera en Afganistán. Si la misma tuviera éxito, debería proporcionar un valioso ejemplo de cómo un campo de acción más amplio puede favorecer la implementación de Esfera.

Recomendación 2
Los factores más decisivos en la institucionalización de Esfera deberían ser conocidos por todos, de manera que las agencias tengan un curso de acción a seguir.

Los indicadores iniciales se han establecido para la adopción e institucionalización de Esfera por parte de las agencias en forma individual y para su aplicación a nivel interagencia (ver anexos 1 y 2). Las agencias deben tener la libertad de poder experimentar libremente con estos indicadores y de mantenerse en contacto con la secretaría de Esfera para sugerirle posibles ajustes.

Recomendación 3
Para asegurar la sostenibilidad de Esfera a largo plazo como herramienta y su uso por parte de una amplia diversidad de organizaciones humanitarias (ONG nacionales e internacionales, organizaciones religiosas y laicas, etc.), el Proyecto Esfera y las ONG deberían promover un amplio equilibrio y fomentar el sentimiento de "propiedad" del proyecto por parte de las organizaciones.

Un equilibrio y una diversidad en aumento demandarán lo siguiente:

• Capacitación y trabajo en red entre agencias del hemisferio sur.
  
• Promoción de instructores de países afectados por desastres o de alto riesgo.
• Inclusión de personal del área humanitaria de países afectados por desastres en los grupos especializados en temas específicos para la revisión de las distintas secciones del manual.
  
• Mayor enfoque para incrementar el conocimiento de Esfera dentro de asociaciones, redes y alianzas.

Un mayor "sentimiento de propiedad" de Esfera por parte de las agencias exigirá lo siguiente:

• La necesidad de difundir y dejar en claro la idea de que la secretaría del Proyecto Esfera no cumple una función de implementación sino que, por el contrario, tal función le corresponde al amplio y diversificado grupo de agencias humanitarias.
  
• La adaptación de los materiales didácticos por parte de las organizaciones que trabajan en forma individual a las circunstancias locales específicas y la inclusión de Esfera en la capacitación en otras áreas, tales como seguridad o derechos humanos.

Recomendación 4
Aunque la mayoría de las agencias admiten que la forma más efectiva de utilizar los indicadores de Esfera consiste en dar cuenta de la brecha existente entre éstos y la situación real, los hechos en la práctica revelan que solamente en algunas ocasiones los indicadores son ajustados a las circunstancias locales específicas.

Las agencias piloto le solicitaron al Comité de Administración que emita una declaración acerca del ajuste de los indicadores.

Recomendación 5
Esfera puede contribuir a mejorar la calidad y la responsabilidad de la respuesta a desastres a lo largo de todo el ciclo del proyecto. Están surgiendo numerosas lecciones acerca de qué medidas podrían contribuir a promover su uso en dicho ciclo.

• Las ONG necesitan mejorar la capacitación de su personal en lo que respecta al manejo del ciclo del proyecto, lo cual constituye la base para comprender cómo aplicar Esfera.
  
• Una participación significativa de la población afectada puede mejorar la responsabilidad ante la misma. Es necesario compartir más ampliamente las experiencias, especialmente las recogidas en América Central, a través del estudio de casos. La inclusión de indicadores de participación de la población en la edición revisada del manual podría contribuir a reforzar dicha participación.
  
• El seguimiento sigue siendo un punto débil, aunque podría mejorarse mediante la creación de herramientas sencillas a ser incorporadas a la edición revisada del manual. La capacitación debería incluir la aplicación práctica de dichas herramientas.
  
• Los equipos de evaluación deberían incluir personal capacitado en Esfera.
  

Recomendación 6
En el debate sobre el papel de otros actores en la respuesta desastres, los representantes de las agencias piloto admitieron que las ONG están perdiendo terreno en relación con las fuerzas armadas y el sector privado. Sin embargo, las agencias humanitarias deberían ser claras en cuanto a que su objetivo específico consiste en proporcionar asistencia humanitaria en situaciones de desastre, lo cual no es la razón de ser de estos otros sectores.

Como instituciones con incumbencias bien diferenciadas, las agencias humanitarias se guían por un conjunto de principios y procedimientos, estando a menudo presentes antes de que otros sectores intervengan y después de que la participación de éstos haya finalizado.

Para asegurar que las organizaciones humanitarias tengan en claro su rol y estén en condiciones de explicarlo adecuadamente, las agencias piloto proponen abordar el tema desde dos frentes:

• Cabildear con el fin de limitar el espacio de otros actores de una manera tal que no perjudique a las ONG ni al sector de ayuda humanitaria.
  
• Recolectar y documentar aquellos datos que pongan de relieve la función humanitaria específica de las ONG en la acción de respuesta a desastres, incluyendo su acatamiento de las normas y los principios humanitarios y su trabajo con la comunidad a más largo plazo (mitigación, prevención, rehabilitación, etc.).

Notas
1 Por ejemplo, en India, Cáritas posee 140 centros diocesanos asociados y la Federación de la Cruz Roja está integrada por 178 Sociedades Nacionales.
2 De cuatro agencias piloto que aplicaron Esfera en el año 2000, virtualmente todas ellas lo han incorporado a su política o al menos lo han incluido en las expectativas de políticas a incorporar en el 2002.
3 FLM El Salvador, Cuadro 3
4 India, Sri Lanka, Honduras, Nicaragua and Etiopía
5 La IRC informa que el ex gobierno talibán de Afganistán vio a Esfera como una oportunidad en dicho sentido.
6 Ver Anexo 3 - Actividad de las Agencias Piloto para la Implementación de Esfera.
7 Por ejemplo, algunos campos de Burundi que se instalan ante casos complejos de emergencia duran menos de una semana, dispersándose luego su población. Del mismo modo, en algunos desastres, como por ejemplo en las inundaciones de Mozambique, los campos de evacuados son instalados a muy corto plazo.

ANEXO 1: INDICADORES